Par un jugement du 9 juillet 2026, le tribunal administratif de Lyon a partiellement annulé le règlement local de publicité (RLP) de la Métropole de Lyon. Parmi les dispositions censurées figurent notamment celles limitant à 2 ou 4 m² la surface de certaines publicités murales ou scellées au sol.

Cette décision peut sembler ne concerner qu’un choix technique propre à la Métropole de Lyon. Elle soulève pourtant une question beaucoup plus générale : jusqu’où une collectivité locale peut-elle réduire la place des panneaux publicitaires sans devoir démontrer de manière extrêmement fine que chaque restriction est indispensable ?

Le règlement local de publicité est l’instrument par lequel les collectivités adaptent la réglementation de la publicité aux caractéristiques de leur territoire et peuvent renforcer la protection du cadre de vie. Le jugement lyonnais ne remet pas en cause ce principe, mais le niveau de justification qu’il exige pour les limitations de format risque, s’il devait être généralisé, d’imposer aux collectivités un niveau de preuve pratiquement impossible à atteindre.

Le tribunal se fonde sur plusieurs éléments : la place déjà occupée par les grands formats dans le parc publicitaire existant, l’hétérogénéité des pratiques de mobilité sur le territoire, la question de la lisibilité des petits formats pour les automobilistes sur certaines voies, la valeur paysagère qu’il attribue à certaines zones et l’existence d’autres instruments permettant de réduire la pression publicitaire.

1. La présence d’affichages de grande dimension légitimée par… leur présence

Le tribunal relève tout d’abord que les dispositifs de grande dimension sont largement présents sur le territoire métropolitain. Cette donnée est légitime lorsqu’il s’agit d’évaluer l’ampleur des conséquences d’une nouvelle réglementation. Supprimer un format très répandu n’a évidemment pas les mêmes conséquences économiques que supprimer un format marginal.

Néanmoins, un règlement local de publicité est précisément destiné à modifier une situation existante. Une collectivité peut constater qu’un type de panneau s’est massivement développé, qu’il contribue à une forte pression publicitaire ou à la banalisation de certains paysages urbains, puis décider d’en réduire les dimensions. Le fait qu’un dispositif soit répandu démontre l’importance de la transformation voulue par la collectivité. Il ne démontre pas, à lui seul, que ce dispositif doit continuer à être autorisé dans les mêmes dimensions.

Ce raisonnement risque ainsi de produire un effet paradoxal : plus les grands panneaux sont historiquement nombreux sur un territoire, plus leur suppression est considérée comme ayant des conséquences économiques importantes, et plus il devient difficile de justifier leur réduction. Les collectivités ayant hérité des situations les plus fortement marquées par l’affichage publicitaire pourraient ainsi être celles qui rencontrent le plus de difficultés à les transformer.

2. Les mobilités rapides érigées en référence

La Métropole avait notamment justifié la réduction des formats par l’évolution des mobilités : développement de la marche et du vélo, mais aussi multiplication des voies limitées à 30 km/h. Elle considérait ainsi que des dispositifs de plus petite taille étaient davantage adaptés à ces nouvelles conditions de déplacement. Le tribunal lui oppose que « l’évolution des pratiques de mobilité ne concerne pas uniformément l’ensemble du territoire métropolitain ».

Le constat est juste : les grands axes automobiles n’ont évidemment pas disparu. Mais le raisonnement ne fonctionne que dans un seul sens : les nouvelles mobilités sont écartées parce qu’elles ne sont pas présentes partout, tandis que les besoins des automobilistes circulant sur les grands axes servent à justifier le maintien de formats plus importants dans l’ensemble des zones concernées.

Or les voies rapides ne sont pas davantage représentatives de l’ensemble du territoire. Pourquoi leur logique devrait-elle l’emporter sur celle des secteurs à 30 km/h, cyclables ou davantage parcourus à pied ?

Cette approche revient finalement à prendre l’automobile et les vitesses élevées comme situation de référence, alors même que les politiques publiques cherchent précisément à développer des mobilités plus lentes et à réduire la place de la voiture.

3. Quand le doute sur la lisibilité joue contre la collectivité

Le tribunal relève que, dans certaines zones, la lisibilité des panneaux de petite ou moyenne dimension « n’apparaît pas établie ». Pourtant, le jugement ne fait état d’aucune étude technique démontrant que les panneaux de 2 ou 4 m² seraient effectivement illisibles dans ces secteurs. Il ne mentionne pas davantage d’étude établissant que les grands formats seraient, eux, nécessaires pour garantir une bonne lisibilité.

Le jugement ne dit pas explicitement que la Métropole doit prouver que ses panneaux restent lisibles. Pourtant, en pratique, le doute joue contre elle : dès lors que la visibilité des petits formats est contestée, l’absence de démonstration par la collectivité de la lisibilité de petits panneaux devient un argument en faveur de la réintroduction des grands panneaux.

Cela revient donc, de fait, à demander à la collectivité de fournir des preuves. Jusqu’où doit-elle aller ? Faudra-t-il produire des études sur les distances de lecture, selon la vitesse des véhicules, l’éloignement des panneaux, sur toutes les voies ? Une telle exigence peut rapidement devenir lourde et coûteuse, voir impossible.

Et surtout, une question de fond demeure : un RLP doit-il garantir l’efficacité visuelle des publicités, ou permettre à la collectivité de réduire leur impact dans le paysage ? Une publicité plus petite est nécessairement, dans une certaine mesure, moins visible. Utiliser cette moindre visibilité comme argument contre la restriction paraît donc particulièrement discutable.

4. Les paysages ordinaires méritent-ils moins de protection ?

L’un des passages les plus contestables du jugement concerne certaines zones d’activités et zones commerciales. Le tribunal considère que, dans ces secteurs, « l’enjeu de préservation du paysage urbain apparaît relativement limité », au regard de l’atteinte portée à l’activité économique.

Ces espaces ne sont évidemment ni des centres historiques ni des paysages naturels remarquables. Ils n’en constituent pas moins le cadre de vie quotidien de très nombreux habitants. Or, bien que le tribunal n’affirme pas que des paysages déjà dégradés doivent le rester, son raisonnement d’y aboutir : plus la qualité paysagère d’un secteur est faible, plus il devient difficile de justifier des restrictions publicitaires ambitieuses.

Une politique paysagère n’a pas seulement vocation à préserver ce qui est déjà remarquable. Elle peut aussi chercher à améliorer les espaces ordinaires, à requalifier les entrées de ville ou à réduire la saturation visuelle des zones commerciales. Autrement dit, un paysage dégradé ne devrait pas être moins digne de protection. Il peut au contraire justifier une politique ambitieuse de restauration du cadre de vie.

Conclusion : quelle marge de manœuvre reste-t-il aux collectivités ?

Au-delà de l’annulation par le tribunal des restrictions prévues par le RLP, qui ouvre malheureusement la voie au retour de formats publicitaires plus imposants dans le paysage lyonnais, cette décision du tribunal fait apparaître un risque plus large : celui de rendre de plus en plus difficile toute politique locale ambitieuse de réduction de la pression publicitaire.

Car les arguments retenus par le tribunal tendent tous à faire de la situation existante la référence. Les grands formats sont nombreux : leur suppression pèse donc davantage sur les afficheurs. Les grands axes automobiles subsistent : les mobilités plus lentes ne suffisent donc pas à justifier des formats réduits. La lisibilité de panneaux plus petits n’est pas démontrée : le doute joue contre la collectivité. Certains secteurs ont un intérêt paysager jugé déjà limité : leur protection paraît donc moins prioritaire.

Ce conservatisme risque de figer les territoires dans leur état actuel. Or un RLP n’est pas seulement fait pour préserver ce qui existe déjà : il doit aussi permettre de transformer un paysage, de réduire une pression publicitaire devenue excessive, d’améliorer progressivement le cadre de vie.

C’est là tout l’enjeu de cette décision. Si une collectivité doit désormais démontrer, presque au cas par cas, qu’un panneau plus petit reste suffisamment visible, qu’une zone mérite assez d’être protégée, que les nouvelles mobilités sont déjà généralisées et qu’aucun autre outil ne pourrait produire un résultat comparable, alors sa liberté d’action devient très étroite. À force d’exiger des collectivités qu’elles justifient toujours davantage chaque restriction, on risque ainsi de vider progressivement les RLP de leur capacité à transformer réellement le paysage publicitaire.

Un contre-exemple grenoblois qui interroge

Le cas de Grenoble Alpes Métropole mérite, à cet égard, d’être mis en regard du jugement lyonnais. Son règlement local de publicité intercommunal, applicable aux 49 communes de la métropole, a fait le choix d’une limitation particulièrement ambitieuse des formats : dans plusieurs secteurs, les dispositifs publicitaires sont plafonnés à 4 m², tandis que les formats de 8 ou 12 m² ont vocation à disparaître. Cette orientation a été assumée comme un choix de politique paysagère visant à réduire la pression publicitaire et à préserver le cadre de vie. Le cas grenoblois montre ainsi qu’une collectivité peut considérer que la réduction de la taille des panneaux constitue, en elle-même, un outil pertinent de transformation du paysage publicitaire, sans que cette politique soit nécessairement subordonnée à la démonstration que chaque petit format demeure aussi lisible qu’un grand panneau depuis chaque axe de circulation. Il ne permet évidemment pas de préjuger de la légalité du RLP lyonnais, chaque règlement devant être apprécié au regard de ses propres circonstances locales. Mais il pose une question difficile à éluder : si une métropole de 49 communes peut retenir le format de 4 m² comme un choix cohérent de politique paysagère, faut-il vraiment considérer qu’une collectivité qui fait le même choix doit, zone par zone, apporter une démonstration quasi scientifique de sa nécessité ?

Photo: Creative Commons Andrew McMillan, Wikimedia